Al hablar del acceso al empleo público es fácil encontrar debates sobre las fases (concurso-oposición), la tipología y dificultad de los exámenes, la idoneidad del diseño de una convocatoria para garantizar la selección de las personas más competentes O la igualdad.
Sin embargo, a pesar de su ineficiencia, no parece cuestionarse el modelo de gestión con el que las entidades locales hacemos frente a las oposiciones. El objeto de este artículo es analizar cómo enfrentan las administraciones locales en particular sus procesos de selección, hacer visibles las alternativas y plantear un futuro más acorde con la administración de hoy.
Mas allá del sistema elegido, sea este una oposición pura o un concurso-oposición e independientemente de la calidad técnico-jurídica de su diseño o de las herramientas concretas que se vayan a utilizar para evaluar a las personas que aspiran a estos empleos públicos, entiendo que es importante poner sobre la mesa de debate para su mejora el modelo de gestión de estos procesos.
No se habla mucho de este tema porque que se da por sentado que la única forma de hacer frente a un proceso selectivo para cubrir plazas en nuestras organizaciones pasa, indefectiblemente, por un sistema de autogestión. En este artículo describo la situación actual, los tímidos e interesantes intentos de evolucionar en el marco de nuestra actual normativa y adelanto una posible alternativa futura.
El modelo general o de autogestión
Casi el 100% de los procesos selectivos que se realizan en el ámbito local responden a un mismo esquema de procedimiento. La corporación municipal aprueba una oferta de empleo que contempla las vacantes generadas en el ejercicio anterior, con las limitaciones de la tasa de reposición. Una vez aprobada esta oferta, y en el plazo máximo de tres años, aprobará las bases de la convocatoria que darán inicio y regulará un procedimiento técnico-administrativo. El siguiente paso es determinar el colectivo de personas que participarán en este proceso y la composición del órgano de selección que llevará a cabo el mismo.
Será la propia entidad con sus propios y no siempre suficientes recursos la que se enfrentará de forma autónoma al reto de gestionar el proceso selectivo, conformando el tribunal de selección, gestionando las solicitudes, asumiendo la logística asociada a las pruebas y atendiendo en fase de recurso a las discrepancias con los resultados.
Este procedimiento está basado en lo dispuesto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que otorga a la presidencia de la corporación o, en su caso, a su junta de gobierno local, tanto la aprobación de la oferta de empleo como la aprobación de las bases, la lista de personas admitidas y la composición nominal de los órganos de selección, que deberán finalizar sus trabajos con una propuesta de nombramiento.
Hasta aquí lo que la ley dice y lo que las corporaciones, como he señalado y todos conocemos, de forma mayoritaria llevamos a cabo. Autogestión en estado puro.
Pero la selección de personal es, y cada vez en mayor medida, un procedimiento largo en el tiempo, técnicamente complejo, logísticamente caro y altamente conflictivo. En términos económicos, logísticos y temporales podemos concluir que es excesivamente costoso para las administraciones. También supone un importante estrés en sus servicios y en su personal, que afecta tanto al rendimiento de la institución como a su clima laboral.
Tengamos en cuenta que las administraciones están diseñadas para prestar servicios a su ciudadanía y realizar procesos de selección es una actividad extraordinaria y, en cierto modo, ajena a su devenir diario. Hay pocas corporaciones que dispongan de equipos profesionales especializados en selección de personal. Indefectiblemente, deben recurrir al concurso del personal técnico asignado a los servicios municipales. Y un técnico de laboratorio, un técnico de administración general, una informática o un aparejador, a pesar de haber participado en un proceso selectivo para su propio acceso, fueron seleccionados para realizar unas funciones que poco o nada tienen que ver con lo que se les pide realizar en un órgano de selección.
Tribunales no profesionales, pruebas de baja calidad, con poco valor predictivo sobre el desempeño futuro, convocatorias condicionadas en su diseño por la presencia del personal interino… Las dificultades son importantes. También es importante señalar que, especialmente en municipios de pequeño tamaño, estas dificultades son más evidentes. A la dificultad técnico-jurídica se le añade la complejidad logística . No podemos obviar que a estos procesos se les exige, y cada vez en mayor medida, más transparencia, una compleja aplicación de los principios de igualdad. Los conflictos consecuencia del natural choque de intereses personales están muy próximos en las relaciones y permanecerán presentes en el tiempo.
Modelo colaborativo entre municipios
Ante la situación descrita en el apartado anterior, tímidamente, hay quienes se han animado a explorar soluciones colaborativas con entidades próximas, con las que comparten una problemática similar. Soluciones orientadas a la optimización de esfuerzos y mejora de la calidad del proceso selectivo.
Este modelo correspondería a procesos de selección en los que colaboran dos o más entidades del mismo rango. A veces empujadas por el sentido común y el impulso político, otras por la necesidad de apoyarse para tener siquiera una opción de llevar a término sus respectivas convocatorias.
Podemos encontrar diferentes niveles de colaboración. Desde diseñar y acordar bases iguales o compartir los componentes de los tribunales hasta la posibilidad de realizar convocatorias conjuntas completas, en las que se comparten ofertas, bases, tribunales, logística…
Un ejemplo de este tipo de colaboraciones entre entidades del mismo nivel lo podemos encontrar en las escuelas municipales de música en la CAV. Existen 28 escuelas, cada una de un municipio diferente. La colaboración consiste en la generación conjunta de listas de contratación de profesorado. Una escuela, generalmente la de una de las capitales de provincia, asumen la gestión del proceso selectivo. El resultado, las listas y su gestión interna, serán de uso común.
Esta colaboración encuentra su apoyo legal en el Estatuto Básico del Empleado Público de 2007 y se mantiene en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Un solitario artículo, el 99, nos incita a implementar estos modelos colaborativos «Las Administraciones Públicas actuarán y se relacionarán entre sí en las materias objeto de este Estatuto de acuerdo con los principios de cooperación y colaboración, respetando, en todo caso, el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias».
Indudablemente, estas colaboraciones respetan la autonomía de cada entidad en lo que corresponde a diseño de puestos, retribuciones, oferta pública y se aceptan sin imposición alguna los elementos de la convocatoria, de las bases o de los procedimientos en los que se ha llegado a un acuerdo de colaboración. Este modelo tiene ventajas frente al anterior en el sentido tanto de reducir costes como en el de suponer una mayor calidad técnico-logística en aquellos elementos en los que se produzca esta colaboración.
El recurso a las diputaciones
La Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en su Disposición adicional primera, Medidas para el ámbito local, establece que «los municipios, excepto los de gran población previstos en el Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, podrán encomendar la gestión material de la selección de su personal funcionario de carrera o laboral fijo a las diputaciones provinciales, cabildos, consejos insulares, entes supramunicipales u órganos equivalentes en las comunidades autónomas uniprovinciales».
Podría pensarse que, de forma excepcional y para hacer frente a la situación extraordinaria de unas entidades sin apenas personal funcionario de carrera, en las que podría ser imposible, siquiera, conformar un tribunal, la ley permitiese de forma excepcional y como último recurso derivar la gestión de estos procesos a un ente supramunicipal.
Pero no es así. Y no lo es porque no se trata de una disposición transitoria y tampoco porque esta misma disposición continúa habilitando estas encomiendas a futuros procesos, incluso para la cobertura temporal de puestos. «Los municipios podrán, también, encomendar en los mismos términos la selección del personal funcionario interino y personal laboral temporal.»
No son pocas las entidades que han derivado la ejecución de sus procesos de estabilización a sus respectivas diputaciones. El modelo no ha supuesto una especial mejora ya que, por las propias características de estos procedimientos extraordinarios y especiales que se han diseñado mirándose al ombligo de cada entidad, las diputaciones han limitado su participación a una ejecución material, conformando tantos tribunales como convocatorias asumían, con tantas bases diferentes como entidades les requerían.
Si algo positivo ha traído esta ley y esta situación tan extraordinaria es que las administraciones locales, especialmente las de pequeño tamaño y más por necesidad que por convicción, han superado esa idea de que solo ellas pueden convocar y ejecutar los procesos de selección.
Tenemos el ejemplo de la Diputación de Barcelona, a través de su Gerència de Serveis d'Assistència al Govern Local, que es una de las diputaciones más activas desde el punto de vista de la colaboración en los procesos de selección en las entidades municipales de su entorno.
En el País Vasco, impulsado por EUDEL, la asociación de municipios vascos y en coordinación con las tres diputaciones, se trabajó para disponer de modelos de bases comunes o estándar. Y ello sin mucho éxito debido, como digo, a la especial situación de cada administración con respecto a su personal temporal de larga duración.
Una vez abierta por la estabilización la posibilidad de utilizar este recurso, entiendo que las diputaciones deberían ir pensando en cómo gestionar de una forma eficaz y eficiente las futuras demandas de ejecución de convocatorias de acceso al empleo. Mi propuesta, incorporarse al modelo de las convocatorias unificadas.
Convocatorias unificadas
Entendiendo como tal aquel proceso selectivo convocado por un ente supramunicipal que en convocatoria y proceso selectivo único incluye plazas de una misma tipología de puestos que corresponden a ofertas públicas de diferentes entidades. Este sistema con ejemplos con casi una década de éxito, estaría hoy perfectamente enmarcado en la anteriormente citada disposición adicional primera de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público. El mecanismo legal, el convenio de colaboración junto con la encomienda de gestión.
Un ejemplo claro serían los procesos unificados o conjuntos que anualmente lleva a cabo la Academia Vasca de Policía y Emergencias. Unas convocatorias que tienen por objeto cubrir las necesidades de bomberos y bomberas de los parques de la comunidad y las plazas de agente de policía local.
La academia invita anualmente a las entidades que tienen este tipo de puestos en su RPT a incorporar sus plazas vacantes a estas convocatorias unificadas. Un único proceso, liderado por una entidad externa a las entidades locales que aprobaron las ofertas, diseñado por un equipo experto y ejecutado por un órgano de selección cualificado y abierto a varias de esas administraciones que tiene el apoyo de asesorías internas especializadas para cada tipo de prueba.
Estas «convocatorias unificadas» han derivado hace unos años en «convocatorias conjuntas» en el momento en el que, a las plazas vacantes de agentes de policía local se han incorporado las de la promoción anual de agentes de la policía de la comunidad. Es decir, la misma convocatoria es válida para optar a plazas de una entidad local que para optar a una del ámbito de la comunidad. Calidad en el proceso, reducción de costes, mejora de oportunidades para el colectivo de aspirantes y la posibilidad de incluir vacantes de forma anual son sus principales ventajas, que no las únicas.
Esto último no es baladí. Las entidades locales no podemos sacar todos los años convocatorias de todas las especialidades en las que se nos genera una vacante. No podemos ofertar cada año cinco o seis agentes de policía o dos o tres administrativos o 1 TAG. El coste de un proceso selectivo en todos sus términos (económico, logístico, temporal…) es el mismo si se emplea para cubrir una dotación o 20.
Estamos obligados a priorizar, a agrupar que sacamos anualmente, aunque ello aumente los tiempos de interinidad. Por el contrario, los procesos unificados anuales nos permiten incluir con esa periodicidad las vacantes de una categoría, reduciendo de forma notoria la temporalidad estructural objeto de la mencionada ley 20/2021. Sería de agradecer que por parte de las diputaciones provinciales o de las escuelas e institutos de Administración Pública de cada comunidad se ofertasen a los municipios y entidades interesadas procesos unificados, al menos de las categorías más habituales.
Un dato. Osakidetza, el Servicio Vasco de Salud, ha abierto plazo de solicitudes para varias categorías profesionales. Entre ellas, la de auxiliar administrativo, recogiendo 17.158 solicitudes. El Gobierno Vasco para su OPE de administrativo ha recogido 24.061 solicitudes. El Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz para la misma categoría recogió en 2021 7.387 solicitudes. Es muy posible que un elevado número de aspirantes en Vitoria también esté en las del Gobierno Vasco y Osakidetza y, a nivel de comunidad, quienes se presentan a Osakidetza, a buen seguro también estén en la del Gobierno Vasco.
Si unificásemos las listas de aspirantes de estas convocatorias y también incluyésemos las de administrativo y auxiliar administrativo del resto de entidades y organismos públicos de la comunidad podríamos comprobar la ratio de personas/solicitudes. Nos sorprendería conocer la ratio media de procesos selectivos a los que una persona se presenta de forma simultánea.
En la CAV hay 251 municipios. En todos hay determinadas figuras que son comunes a todos ellos: personal administrativo, mantenimiento, técnicos/as de cultura, atención ciudadana… ¿Podría ser imaginable una convocatoria unificada de estos puestos de forma que quien obtenga puesto elija destino en función de sus intereses y ordenación en el proceso? Cada año se podría realizar una oferta unificada, agrupar las vacantes y cubrirlas en el menor período de tiempo posible. Se reducirían costes, se rebajaría la temporalidad, se profesionalizaría el proceso y se ofrecería a quienes desean acceder al empleo público mayores y mejores oportunidades para hacerlo.
Otra ventaja de este sistema unificado, y que es conocida por los gestores de RRHH, es que se reduce la pérdida de vacantes tras la ejecución del proceso selectivo. Estas situaciones ocurren cuando toman posesión personas que están participando simultáneamente en varias convocatorias y la plaza que realmente desean ha sido la última en ejecutarse. Resultado: excedencia, nueva vacante y esfuerzo selectivo perdido.
Las Agencias de Evaluación, Certificación y selección por competencias
El último modelo, un modelo de futuro, lo describí en un anterior artículo publicado en esta revista, en su edición de mayo de 2021, bajo el título «Acceso al empleo público: una propuesta alternativa al modelo actual».
Es un modelo basado en una red de agencias públicas de evaluación, certificación y selección para el acceso al empleo público. Este modelo no está amparado por una normativa actual que no permite poder realizar la cobertura de un puesto si este no procede de una oferta anual de empleo. Paradoja en el ámbito local, que no hay vacante que, a la vista de la dilación de estos procesos, no tenga que recurrir a su cobertura con personal interino. Tampoco tendría encaje en el sistema tradicional de oposición, por lo que es, hoy en día, un modelo legalmente imposible.
Imposible o casi imposible. Porgue si revisamos una convocatoria cualquiera encontramos que los aspirantes deben: a) acreditar el cumplimiento de unos requisitos, b) superar unas pruebas de selección y, en su caso, c) declarar y acreditar unos méritos.
Nos centramos en el primer elemento. ¿Qué es un requisito? Algunos de ellos exigencias de cualificación que han sido validados por terceros: edad, nacionalidad, pero también una titulación académica, un nivel de idiomas, un carnet de conducir, un carnet profesional, una acreditación para el desempeño de una profesión o el ejercicio de una actividad.
Estos requisitos son, en definitiva, resultado de un sistema de certificaciones. Son entidades externas las que evalúan y certifican que la persona cumple con ello: una universidad, el Ministerio de Educación, un centro de formación profesional, la DGT, una escuela de idiomas, la policía, el SEPE, el Ministerio de industria…
Los requisitos se caracterizan porque se han de poseer antes de la finalización del plazo de solicitudes, es decir, son previos a la convocatoria y porque se comprueban con las entidades emisoras/certificadoras sin cuestionar su validez.
Si se dispusiese de un sistema que evaluase y certificase bajo un sistema general de homologación de conocimientos y habilidades no se necesitaría realizar pruebas de oposición. Los certificados de aptitud, con su valoración individual y su peso ponderado en el proceso, tendrían el tratamiento de un requisito y el valor de unas pruebas de oposición.
Quiero citar un ejemplo que puede servir de referencia. En la Comunidad Autónoma Vasca (CAV) existe una entidad de ámbito comunitario que se dedica a certificar competencias digitales. Emite certificados de Uso de Tecnologías de la Información (IT Txartelak). Esta entidad ofrece la posibilidad de examinarse y certificarse de forma gratuita en 54 especialidades diferentes. Para ello, a través de su página web, se selecciona el centro donde se quiere realizar la acreditación. Sólo en la provincia de Álava, 300.000 habitantes, hay 57 centros en los que poder certificarse. Además, se puede seleccionar un día y una hora entre las plazas disponibles.
Ese día, a esa hora, en el centro elegido y previa identificación personal, la persona realizará su prueba de certificación. Lo hará junto a otras personas que realizan sus pruebas para conseguir otras certificaciones diferentes. Al finalizarla el resultado del examen es inmediato y consultable. Las estadísticas de su página son reveladoras: 1.162.881 pruebas realizadas, 448.916 certificaciones emitidas (38,6% de aprobados).
Las competencias digitales son esenciales en la administración y si tuviésemos que evaluarlas en el contexto del proceso selectivo supondrían un elevado coste en recursos y una importante dilación del procedimiento.
Las principales administraciones de la CAV las tienen en cuenta y exigen o valoran las «IT Txartelak», que entienden necesarias para cada puesto. Ninguna administración de la CAV invierte recursos en realizar pruebas de competencias digitales en herramientas de ofimática en sus procesos de selección si este dato puede obtenerse mediante este sistema. En definitiva, si bien este modelo es hoy inviable jurídicamente, tenemos experiencias que nos van acercando hacia él.
Resumiendo
El modelo de gestión que se utiliza de forma general, la autogestión, no es ni el único ni el mejor. La ley no solo no impide si no que impulsa a buscar formas más colaborativas. En este aspecto el papel de las diputaciones y de los institutos y escuelas de administración será fundamental y deben orientarse a la ordenación y unificación estos procesos. El paso siguiente será reducir los tiempos de respuesta e incrementar la calidad de las evaluaciones, aumentando los elementos a considerar (conocimiento general, específico, habilidades, competencias personales, habilidades cognitivas…). El modelo de agencias especializadas, por su parte, es una propuesta que entiendo que nuestros responsables políticos deberían, al menos, considerar.
En el cuadro que acompaña este texto se sintetizan algunos de los elementos aquí comentados. En él puede comprobarse con facilidad cómo el semáforo evoluciona del rojo al verde, de izquierda a derecha. Como la calidad técnica, la seguridad jurídica, la independencia y profesionalidad, así como la orientación a la ciudadanía, pueden mejorar con el cambio de modelo.
¿Avanzamos?
